經黨的十八大以來，特別是國企國資改革“1+N”文件出臺以后，國企國資改革步伐明顯加快，今年國務院辦公廳發布了《進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》(國辦發〔2017〕36號)，要求2017年底前國有企業公司制改革基本完成，標志著國有企業改革進入了新的攻堅階段。目前，國務院國資委監管的101戶央企中子企業改制面已高達92%以上，集團層面僅30余戶按公司法注冊，中央企業集團層面公司化改革將成為當前國資國企改革的一項重點任務。
一、國有企業集團層面公司化改革的必要性
1.公司化改革是現代企業制度的基本要求。
1993年12月，我國出臺的第一部《公司法》就開始了國有企業公司制改革試點。為適應改革形勢要求，2005年10月進行了第一次修訂，2013年12月又進行了第二次修訂。
《公司法》的頒布和修訂是適應建立現代企業制度的需要，為確認和規范公司的組織和行為而制定的法律，是國有企業改革的基本法律依據。1999年，黨的十五屆四中全會指出：建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是公有制與市場經濟相結合的有效途徑，是國有企業改革的方向。現代企業制度是指適應社會化大生產和市場經濟要求的“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的一種新型企業制度，國有企業公司制改革的主要目標就是要使國有企業法人治理結構符合現代企業制度的基本要求，通過明晰所有權后的政企分開、所有權與經營權分開，賦予企業完整的法人財產權，通過完善內部控制與制衡機制，使企業成為真正的自主經營、自負盈虧的完全市場競爭主體。
黨的十八屆三中全會指出“國有企業總體上已經同市場經濟相融合”，充分肯定了近年來國有企業轉機建制取得的成績。目前國資委監管的中央企業層面，二、三級子企業改制面已經達92%以上，所屬近400戶上市公司的資產、營業收入和利潤總額在中央企業整體占比分別達到61.3%、62.8%和76.2%。數據充分說明了企業機制、體制因素對企業發展的重要作用。深化中央企業改革，目前需要進一步從機制體制上解決好中央企業集團層面的經營活力問題，必須加快進行中央企業公司層面的改革。
2.集團公司公司化改革是進一步理順國資監管關系的重要步驟。
國有企業按《公司法》改組為有限責任公司，意味著國有資產明晰國有產權邊界，不再承擔無限責任，并以自己出資的資本獨立承擔民事責任，改變了過去產權不清帶來的政企不分、政資不分的問題。由于理論上國資監管機構“管資產與管人管事相結合”體制下，“管”的邊界在產權邊界不清條件下，就容易越層管理和行政化管理，因此，只當“老板不當婆婆”就很容易演變為“又當老板又當婆婆”。從監管方看，由于既要避免監管失效又難以確定監管邊界，只能重復監管和行政化監管，政資無法分開;從企業層面看，監管的行政化和過多干預公司經營具體事務，所有權侵蝕經營權，企業自主權和法人財產權受到很大的干擾，特別是企業股權多元化改革不充分的條件下，國有企業機制不活的問題就益顯突出，資企分開淪為空談。因此，理順國資監管企業的關系，理順出資人機構與其他政府職能部門的關系，必須先厘清資產邊界，明確產權責任，進一步推動政企分開。
3.解決集團層面行政化與基層市場化，重塑管理方式和結構的重要措施。
由于目前很多中央企業是由過去工業部換牌成立的，集團公司層面公司化改革沒有完成的情況下，集團公司層面行政化管理現象十分嚴重，人員冗重、效率低下，中央企業集團機關層面人均資產管理量差距懸殊。在這種行政化管理模式下，對市場反應遲鈍。而集團公司的二、三級子公司多數處于完全競爭的市場環境，市場化改革比較徹底，市場競爭壓力巨大，需要靈活的經營決策，但重大決策權在集團公司。這種局面必然造成集團公司層面行政化管理與子公司市場經營的尖銳沖突，有的集團公司甚至出現內部業務單元相互競爭導致劇烈的內耗，這種狀況在重并購輕整合的企業中更為嚴重。不改變這種現象，集團公司的角色容易淪為國資監管機構的二級監管機構，定位十分混亂。集團公司層面政企不分和資企不分現象較為嚴重，股份化改革、混合所有制改革更無從談起。因此，公司化改革是進一步深化國有企業集團層面改革的前提。
二、集團層面公司制改革的主要困難
1.清產核資工作的復雜性。
公司制企業首先要核清資產，明晰資本邊界。在集團層面清產核資工作環節，由于中央企業很多是原政府部門轉制掛牌成立的，加之中央企業由2003年的196戶到目前101戶，期間重組中，很多企業在合并過程中也沒有進行清產核資，只是做到合并報表，加之有些企業債權債務關系在弱監管的環境下非常復雜，清產核資工作的復雜性和艱巨性可想而知，需要花費大量的人力、財力和時間。
2.巨額稅收問題。
由于目前的財稅制度，公司制改革過程中，資產溢價必須繳納稅費，而目前很多中央企業很多資產尚未評估，特別是很多土地當時是劃撥用地，這些資產劃入集團公司資產后必然面臨巨額的稅收問題，甚至會超出企業的承受能力。
3.歷史問題和社會包袱問題。
中央企業和各地方國有企業不同程度地存在各種歷史問題和社會包袱問題，如企業資本金不足、負債率高、企業辦社會、廠辦大集體等。公司制改革需要明晰資產邊界，如果只看到明確劃入企業的資產，盯住這些“肥肉”，而不關注解決歷史遺留問題和社會包袱問題，必然使企業喪失推動改革的積極性，影響改革的效果。
三、改革要處理好三大方面的關系
國有資產屬于全國人民，國有企業改革的目的是發展壯大國有經濟，夯實我國社會主義基本經濟制度的經濟基礎和政治基礎，要堅定推進國有企業市場化改革方向，進一步推進政企分開、政資分開和資企分開，提高企業的活力、影響力、控制力和抗風險能力。中央企業集團層面公司制改革是一項較為復雜的系統工程，不僅涉及到國有經濟的發展壯大、涉及中央企業自身的健康發展、涉及集團公司與子公司之間的管理關系，還涉及到國資監管體制的完善，需要重點處理好三方面的關系：
1.處理好國有企業改革與發展的關系。
國有企業改革的目的是發展，是理直氣壯地壯大國有經濟的途徑和手段。因此，在改革的過程中，要堅持有利于國有企業活力、影響力、控制力和抗風險能力的提升，而不是相反。在具體操作中，改革要照顧企業的能力，不能竭澤而漁，更不能因為推動改革反而使已經發展具備相當國際競爭力的中央企業陷于經營困境。現階段中央企業改制原則上不宜搞簡單“翻牌”，但在土地、資產溢價、稅收等涉及到企業負擔的重大問題上需要考慮歷史因素，考慮企業實際承受能力，根據國有經濟布局調整戰略，采取一企一策，分類進行，處理好國家、企業和穩定三者關系，促進中央企業健康發展。
2.處理好歷史遺留與現實需要的關系。
對于企業歷史形成，如當初劃撥土地變性、資本金不足、負債率過高等問題，應本著歷史眼光進行重點解決。不能因改革加重企業負擔，特別在當前三期疊加、經濟轉型、去產能任務重的大背景下，中央企業承擔著穩增長、促穩定、以及自身轉型升級的重點任務。此外，國有企業還普遍要承擔更多的社會責任，如援疆、援藏、保障國家重點工程等。國有企業集團層面公司制改革需要顧及過去政策因素造成的歷史問題，解決好當前國有企業普遍承擔的辦社會的巨大負擔，促進中央企業輕裝上陣，健康發展。
3、處理好發展與解決歷史包袱、社會包袱的關系。
國有企業歷史包袱和社會包袱是一個長期性的問題，因多種原因，一直很難解決。在過去集團公司未進行公司化改革前，實質上承擔的是國家承諾的無限責任。在由無限責任企業向有限責任公司改革過程中，必然涉及資產處置、職工安置、過去債權、債務等諸多方面的關系。因此，公司制改革要求中央企業徹底解決好歷史包袱、社會包袱問題，如資本金不足、企業辦社會、廠辦大集體等，這些工作應作為集團公司層面改革一盤棋統籌安排。
集團公司層面公司制改革是當前國有企業改革的一項艱巨而迫切的攻堅工作。國有企業改革不是消滅國有企業，更不能搞殺雞取卵，弱化國有經濟。要堅持習近平總書記多次強調要搞好國有企業的總目標的要求，堅持做強做優國有企業，堅持國有企業改革的正確方向。
來源：經濟觀察報
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