節日前的村莊，靜悄悄，只有鴨子在池塘劃出動靜。“15年以后，我還沒退休，我經常擔心以后會有負罪感。”武漢一位基層農村經營管理站站長說了三遍這樣的句話。他感慨，一個個簽章蓋下去，有的土地流轉時間到2028年，而現行制度還一直在完善。

在武漢市黃陂區六指街建民村的水田，鋪滿腐爛的蓮葉梗子，遠處見綠的水田，是去年土地流轉后栽上的樹苗，在城里做生意的村民丁細保和宋江波，也剛趕回老家，處理土地“流轉問題”。

距離城區50公里外的村莊，似乎只有在商討土地流轉時，才能吸引村里的青壯年返鄉。土地如何流轉，流轉后做什么，租金和時間幾何，是村里企業、村民以及村官三方利益協調的焦點。

當地農管部門提供的數據是，截至2013年6月底，這個中部農業大省可承包耕地為4505萬畝，其中已經流轉的耕地面積達到974萬畝，占21.6%。武漢市土地流轉面積162.54萬畝，占耕地總面積的 52.97%，遠高于全國平均流轉比例。

2009年，武漢成立了全國第二家農村綜合產權交易所。十八屆三中全會以來，土地流轉持續成為各界熱議的焦點。武漢市農村土地流轉的經驗，包括前置審查、用途監管、抵押融資等，吸引了從中央到地方的考察和學習人員。

湖北省委政研室改革處有關負責人告訴21世紀經濟報道記者，武漢農村綜合產權交易所的建立，對于湖北乃至全國土地流轉、規模經營發展都是一個引領和推動，有領導考察后肯定“這是積極探索”。

據新華社新華視點微博7月報道，此前國家主席習近平在武漢考察時提到，如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規范的流轉增加農民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究。

　　流轉的“規范”軌道

蔬菜大戶張翠芳經營的500畝弄地，是武漢市黃陂區六指街第一塊參與流轉的土地。她最近正在為這塊經營了7年的土地發愁。

上個世紀90年代末，建民村的農戶外出打工，土地幾近拋荒，被免費租給了一蔬菜大戶，大戶則替農民交農業稅。2000年初，稅費改革后，農戶不愿再免費出租，開始有償流轉。

2006年，張翠芳經營的怡佳田園食品有限公司，以450元每畝的價格流轉了這500畝農地。張翠芳說，她和村民以及村組織的協議，三年一簽。現在土地流轉有新政策了，她就開始發愁了。

“我們想去交易所鑒證，否則協議沒有保障。”剛從大棚出來的張翠芳向村干部訴苦說，電壓設備等設施跟不上。她說，這塊地離街道辦近，農戶都要求三年簽一次合同，這樣租地價格可浮動。一旦他們不續簽，大棚、水電設施都要撤走，就要賠錢了。

張翠芳所謂的“新政策”和“鑒證”，即武漢于2009年建立的農村綜合產權交易所，探索的交易制度。

武漢農村綜合產權交易所，是繼成都后的全國第二家農村產權交易所，改變了過去的土地流轉方式，即像張翠芳這樣，通過親友介紹、鄉村集體協商、農戶雙方直接溝通洽談的“非正規”方式。

據武漢市農村產權交易所介紹，實行新流程后，受讓方先向村委會遞交申請土地流轉報告，村委會經村民會議或村民代表會三分之二成員同意后，向所在街鎮申請批復；各街鎮對項目核實，情況屬實后為業主提供合同和流轉清單等；業主向當地農業經管部門提交合同清單以及委托書等；最后由街鎮、區、市農業經管站各級反復審核，最后通過后，加蓋公章送達武漢農交所。

農交所將相關土地信息公開發布，組織雙方簽約，并為受讓方頒發農村產權交易鑒證書。而鑒證書還可讓受讓方申報財政扶持資金和申請抵押融資。

21世紀經濟報道記者在武漢市以及各區、街道辦，均可見到成摞的土地流轉合同書資料，包括合同、農戶的身份證、手印以及受讓企業的營業執照等，整本資料厚度超過1厘米。

在武漢市農村綜合產權交易所，記者見到湖北山高景觀園藝工程有限公司的負責人黃群征。他從年初開始籌備，從填申報材料，到村民一個個按手印同意，并提交材料，跑了八九個月，保證每一個流程的規范，現基本完成了流轉漢南區2000畝地的交易。

張翠芳正在著手做的，就是在爭取找村民和村委會同意，這是目前交易的關鍵環節。

　　爭議“農轉非”

湖北省農業系統的一位官員告訴記者，矛盾的焦點之一，在于土地流轉給誰，流轉后種什么，是否會改變土地用途。

“到黃陂來的企業，是沒有愿意種糧食的。” 上述官員告訴21世紀經濟報道記者。據建民村副村長童玉海介紹，全村共流轉了1100畝土地，吸引了鄉春傳奇、天保寨農業發展有限公司、怡佳田園食品有限公司和常青化工四家企業的投資。分別發展旅游、種樹、蔬菜和物流。

另一位負責人告訴21世紀經濟報道記者，全村流轉土地1100畝；基本農田占300多畝，其中200多畝種蔬菜，100多畝種樹苗，種樹苗的主要還是山坡四荒地，肥力差的農田占小部分。

黃陂區六指街建民村村民張豐收，也是剛從武漢市回到老家，處理“流轉問題”。“把我們的田都拱了，要種樹苗。”他帶著記者踏過幾天水田，大田剛剛經過平整。旁邊已有水田已經種上了紅葉石楠、桂花等樹木。

根據《中華人民共和國農村土地承包法》，承包方應維持土地的農業用途，不得用于非農建設；武漢市農村經濟經營管理局擬定的合同顯示，受讓方在不改變土地農業用途，不影響第三人生產經營，并保證流轉期滿后復耕的前提下，對土地有生產經營自主權。湖北省市區農業系統人士接受采訪時，均提到基本農田只能種糧食，種樹苗改變了土地用途。

六指街農村經營管理站副站長熊祈安認為，種樹苗會導致土壤失肥，“這是老祖宗留下來的地，土壤肥力是很多年積攢下來的，損失難以估計。”

童村長則算了筆賬，在黃陂種一畝田，種糧食能收300元，種蔬菜能收500元，而種樹苗能收700元。荒田拋荒也影響肥力，種樹苗不見得就損害土肥。

童玉海當村干部40多年，也是老農民。他以自家的3畝農田為例，從2000年開始拋荒，雜草從生；自從去年流轉給公司，種樹苗和蔬菜各占一半。每畝地每年有350元的租金收益。而他62歲的老伴，還可以給企業栽樹除草，一個月最多能掙1400塊，而以前是完全沒有收入的，糧食也沒有人種。

湖北省2011年的一份資料顯示，20多家受到表彰的“龍頭”企業，絕大部分種植蔬菜、水果、花卉、苗木、藥材等經濟作物，或者挖池養魚、蓋棚養豬，或者從事觀光旅游、搞“農家樂”，以種糧為基業或主業的僅為3家。據當年省經管局的統計，全省登記備案的土地流轉面積中，種糧的只占48%。

湖北省一位長期關注農村問題的處級干部告訴記者，越來越多的流轉主體特別是企業熱衷搞“掛一接二連三”的開發，掛“農業”牌，什么賺錢“種”什么，就是不種糧食作物。地方政府積極支持他們“加快調整產業結構”，所謂“調整”就是“改糧”，“進一步調整”就只有“農轉非”。個別地方擴大“附屬生產用房”的規模，規避農用地轉用審批手續。更有甚者，將耕地變成了市場、停車場、企業廠房等，給耕地造成傷害。

“雖然國務院在2004年的時候發文不允許在基本農田上種樹，但隨著在四荒地、一般農田上種樹逐漸增多，基本農田也遭到了蠶食。”據當地知情人透露，在黃陂區六指街30多個有土地流轉情況的村莊中，大約有一半的一般農田和四荒地用來種苗圃。

武漢市一位不愿具名的企業負責人稱，他們準備在土地上做生態農業，最終還是希望能跟政府協商，在“附屬生產用房”上做文章，目前他們和當地政府已有口頭協議。

“生態農業不掙錢，只是我們拓展市場的敲門磚，最終我們還是想做房地產和城建。”上述負責人透露。

監管的重任

事實上，針對土地用途的改變，武漢市農村經濟經營管理局擬定了一套《武漢市農村土地流轉前置審查辦法》，后期監管方面，也有一套風險保證金制度，相關制度被全國各地學習。

武漢市經管局土地承包科科長王文才接受21世紀經濟報道記者采訪時說，前期審查很關鍵，受讓方及其項目，是否符合國家的法律法規、環保測評、土地管理、產業發展規劃，另外，受讓方的資質情況、經營能力、履約資信、項目經營風險等，都需要進行嚴格的審查評估。

“我們還要求受讓企業交納‘風險保證金’。”王文才說，作為方案制定者，他認為土地流轉后，前期審查和后期監管方面，地方政府都應該重視，這些事直接涉及到農民利益。

據其介紹，“保證金”數額一般是流轉土地年租金的1~3倍。一旦企業擅自改變土地用途，可用作處罰金，還可防止企業因經營不善而中途退出，影響農戶收益；另外，還可防止企業對土地從事掠奪性經營，損壞地質。

“保證金”由各經管站的“雙代管”賬戶代管，公司企業在沒有違反相關規定的情況下，5年后逐年返還直到合同到期全額退還。

記者采訪發現，風險保證金制度暫未全方位覆蓋。武漢市新洲區基本覆蓋，而漢南區、黃陂區等并未覆蓋。黃陂區農業系統一位工作人員表示，風險保證金比較難鋪開，這涉及到地方利益，抬高門檻影響招商；另外許多小企業本身融資困難，也交不起錢。

王文才目前還在起草一份更嚴厲的規范制度，其中包括年度審查制度，對不經審批擅自改變土地用途的，要加大懲治和處罰力度；直至解除合同、收回土地等。

武漢一位負責農村土地流轉監管的基層官員告訴記者，目前他擔心的主要是前期資質審查準入問題，比如有地方領導介紹的企業等，沒有考察業主的經營能力，甚至也會出現空殼公司和圈地現象。

“有些公司門路多，在核準要簽合同的時候，借錢放在自己的銀行賬戶中。等流轉土地成功了，再把錢還了，成為空殼公司。”上述官員說，他所在地區離市區較近，土地升值空間大，如果提前知道政府相關規劃，圈了地后，就可以漫天要價。

其次，這位官員稱，流轉土地成功的公司如何管理，怎樣保證其合法持續經營也是問題，“我們只有責任，沒有權力。我們還沒有開始收取風險抵押金，如果有些企業經營過程中破產了怎么辦？改變用途誰來執法？”

他認為，即便是收了風險抵押金，收取的金額能否彌補對土壤破壞造成的損失都很值得商榷。

“土地流轉已經出現了不容忽視的‘非糧非農’問題。糧食安全是國家天大的事，湖北是農業大省，承擔著保障國家糧食安全的使命。”湖北省農業系統一位老專家提醒。

(應受訪者要求，文中“張豐收”為化名)

圖片來源：找項目網