2016年以來中國四大一線城市和二線“四小龍”等熱點城市的房地產(chǎn)市場加速升溫，甚至表現(xiàn)出房價泡沫化風險。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年一線城市新建住宅與二手住宅價格的平均漲幅分別高達40.4%和41.7%，二線“四小龍”房價漲幅與之不相上下。在此情形下，2016年12月的中央經(jīng)濟工作會議、2017年2月的中央財經(jīng)領導小組會議以及2017年政府工作報告等重要會議和文件紛紛要求“加快建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制”。關于房地產(chǎn)長效機制的定義，目前尚無官方或者權威的表述，結合中央文件和已有研究可知，長效機制主要是指：通過出臺一系列基礎性制度和法律文件，構建起長期有效的機制，促進房價平穩(wěn)增長并且解決不同收入群體的住房需求。

事實上，早在十余年前，住建部就已經(jīng)提出要建立長效機制，此后在政府工作報告和中央政治局會議中也多次提及。例如，2013年政府工作報告明確提出“完善穩(wěn)定房價工作責任制和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策體系，健全房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展長效機制”;2015年4月的中央政治局會議再次強調(diào)“建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制”。但是，截至目前房地產(chǎn)調(diào)控長效機制的構建仍然沒有取得實質(zhì)性進展。究其根源，房地產(chǎn)長效機制的關鍵在于“長效”二字，然而以往房地產(chǎn)調(diào)控的目標和手段并不滿足“長效”的要求。要想加快構建房地產(chǎn)長效機制，需要在“長效”二字上下功夫。

本文將基于“長效”的視角，從調(diào)控目標、調(diào)控手段等五大方面分析以往房地產(chǎn)調(diào)控難以滿足“長效”要求的根源，然后有針對性地提出構建房地產(chǎn)長效機制的對策建議。

一、改變房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面

長期以來，中國的房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控，而且房地產(chǎn)通常被視為宏觀調(diào)控的工具加以使用。尤其是進入新常態(tài)之后，“穩(wěn)增長”是宏觀調(diào)控的首要目標，而房地產(chǎn)被視為“穩(wěn)增長”的重要工具，由此導致房地產(chǎn)調(diào)控的首要目標也被定位于“穩(wěn)增長”，在經(jīng)濟平穩(wěn)增長的前提下才會兼顧“控房價”等目標。由于經(jīng)濟形勢不斷變化，房地產(chǎn)調(diào)控的目標在“穩(wěn)增長”和“控房價”之間頻繁交替，房地產(chǎn)調(diào)控政策也隨之轉向。比如，2008年上半年房地產(chǎn)調(diào)控目標還是“控房價”，隨著經(jīng)濟下行壓力加大，下半年迅速轉向“穩(wěn)增長”，調(diào)控政策隨之放松。國務院于2008年12月出臺的《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》明確要求通過購房信貸優(yōu)惠和稅收減免等舉措“進一步鼓勵普通商品住房消費”。進入2009年之后，經(jīng)濟下行壓力有所緩解，再加上前期的刺激政策使得房價大幅攀升，調(diào)控目標又從“穩(wěn)增長”變成了“控房價”，政策隨之再度轉向。2009年12月的國務院常務會議要求“遏制部分城市房價過快上漲的勢頭”;12月17日，財政部等五部委出臺《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，提高了開發(fā)商的土地成本。類似情形在2015—2016年再度發(fā)生，經(jīng)濟下行壓力使得房地產(chǎn)調(diào)控政策在2015年有所放松，房價在2016年上半年大幅上漲并且起到了很好的“穩(wěn)增長”效果。但是，隨之而來的房價泡沫化風險使得調(diào)控政策再度轉向，從2016年下半年開始政策明顯收緊。

然而，房地產(chǎn)調(diào)控與宏觀調(diào)控在調(diào)控目標、調(diào)控手段等方面存在明顯差別，二者應該相互獨立。第一，調(diào)控目標方面，宏觀調(diào)控的主要目標是實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，而房地產(chǎn)調(diào)控的主要目標是“實現(xiàn)房價平穩(wěn)增長以及滿足不同人群的住房需求”。雖然房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控在短期里有助于實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的目標，但是卻容易引發(fā)房價增速過高甚至出現(xiàn)房價泡沫化風險，最終不僅導致宏觀調(diào)控的金融穩(wěn)定目標難以實現(xiàn)，而且導致房地產(chǎn)調(diào)控的“房價平穩(wěn)增長以及滿足不同人群的住房需求”等目標都難以實現(xiàn)。第二，調(diào)控手段方面，根據(jù)現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟理論和國際經(jīng)驗，宏觀調(diào)控的主要手段是貨幣政策、財政政策和宏觀審慎政策等;房地產(chǎn)調(diào)控的手段更為豐富，包括金融政策、稅收政策、土地政策、保障房政策和住房租賃政策等。其中，金融政策和稅收政策與宏觀調(diào)控的貨幣政策和財政政策有一定相關性但仍存在差異，而土地政策、保障房政策和住房租賃政策等則與宏觀調(diào)控的三大政策工具明顯不同。而且，要想實現(xiàn)“滿足不同人群的住房需求”這一目標，土地政策、保障房政策和住房租賃政策至關重要，因為中低收入家庭的住房需求主要依靠租賃或者保障房加以實現(xiàn)。如果房地產(chǎn)調(diào)控不能獨立于宏觀調(diào)控，那么房地產(chǎn)調(diào)控的目標就會向宏觀調(diào)控的目標靠攏，房地產(chǎn)調(diào)控手段也會隨之偏離。基于上述兩方面考慮，房地產(chǎn)調(diào)控應該獨立于宏觀調(diào)控，這樣才能實現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控本應追求的目標，并構建起房地產(chǎn)長效機制。

只有改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，才能使房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)地聚焦于“控房價”等目標，并且確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨立性和長期穩(wěn)定性，從而真正構建起房地產(chǎn)長效機制。當然，我們也要意識到，當前中國仍然需要經(jīng)濟增長保持一定的速度，從而確保“兩個一百年”等重要目標順利實現(xiàn)。為了避免房地產(chǎn)調(diào)控獨立于宏觀調(diào)控后可能帶來的經(jīng)濟下行壓力，短期內(nèi)，應該完善宏觀調(diào)控以實現(xiàn)“穩(wěn)增長”的目標。新常態(tài)以來中國宏觀調(diào)控的效率相對較低，中國依然可以通過加強貨幣、財政、宏觀審慎等政策之間的協(xié)調(diào)，提高宏觀調(diào)控的效率，從而更好地實現(xiàn)“穩(wěn)增長”的目標。長期中，則應該通過加快增長動力轉換，更多地依靠技術創(chuàng)新和效率改進來提高潛在增速，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)增長。

二、化解地方政府對土地財政的依賴

所謂土地財政，是指地方政府的可支配財政資金高度依賴于土地出讓金以及土地相關稅費收入的財政模式。1994年分稅制改革后，地方政府的部分財權被收歸中央，但是地方政府的事權不僅沒有減輕反而有所加重。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1993年地方財政收入和財政支出占全國財政收入和財政支出分別為77.9%和71.7%，財權和事權相對匹配。分稅制改革之后，地方政府的財權減少但是事權卻增加，1994—2015年地方財政收入占比平均僅為48.8%，而地方財政支出占比則達到了75.7%，其中新常態(tài)以來地方財政支出占比一直高達85%以上(參見圖1)，可見地方政府事權與財權極不匹配。而且，地方政府的事權財權不匹配問題難以通過轉移支付進行有效糾正。因為，轉移支付的主體是專項轉移支付資金，而這部分資金是隨著項目運行的，項目審批的不規(guī)范和不透明導致了“跑部錢進”現(xiàn)象，因此真正需要轉移支付資金的地區(qū)很難獲得穩(wěn)定的資金支持。為了解決地方政府財權與事權不匹配帶來的財政缺口，中央政府將土地出讓收入留給地方政府支配，并且將土地相關的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅劃歸地方政府。對很多地方政府而言，土地出讓收入和土地相關稅費收入在財政中占據(jù)重要地位，地方政府使用土地財政相關資金來促進發(fā)展經(jīng)濟和加快城市建設，土地財政也因此被稱為“第二財政”。

考慮到土地財政的重要性，地方政府大都希望房價上漲，因為房價上漲能夠促進房地產(chǎn)市場繁榮，從而使地方政府獲得更多的土地出讓金和稅費收入。此外，房價上漲能夠提升土地價值，從而使地方政府可以獲得更多抵押貸款。反之，如果房價下跌，將會對地方政府籌集資金和經(jīng)濟發(fā)展帶來較為嚴重的負面沖擊。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商的土地需求將會減少，地方政府所能獲得的土地出讓金和土地相關稅費收入會明顯減少。另一方面，土地市場價值將會縮水，地方政府使用土地抵押貸款的難度將會加大，而且償還以往土地抵押貸款本金和利息的負擔也會加重。

為了保證房價上漲，地方政府采取了一些扭曲性操作，這也影響到了房地產(chǎn)長效機制的構建。其一，當中央政府出臺政策“控房價”時，地方政府通常不會有效落實。比如，中央政府要求增加經(jīng)濟適用房和保障房的供地，但是地方政府供給的土地通常相對不足，因為這會帶來土地出讓金的損失。在國土資源部2010年所抽查的56個城市中，多達11個城市的保障房供地計劃執(zhí)行比例低于35%。其二，地方政府通過控制土地供應量來保證房價上漲的態(tài)勢。在現(xiàn)行“招拍掛”土地制度下，地方政府是土地市場的唯一賣方，一旦房價出現(xiàn)下滑態(tài)勢，地方政府將主動減少土地供應，以釋放地價不斷上漲的信號，最終達到對推升房價的目的。由此引發(fā)的一個后果是，部分城市土地供應量有限，使得住房供給難以滿足住房需求，進而催生了房價不斷上漲的預期。可以預想，只要地方政府對土地財政的依賴不變，房地產(chǎn)長效機制就難以真正建立起來。

只有化解地方政府對土地財政的依賴，才能為房地產(chǎn)長效機制的建立掃清障礙，確保地方政府有效落實房地產(chǎn)調(diào)控政策。具體而言，應該將地方政府負擔的教育、醫(yī)療和社會保障等領域的部分事權上移至中央政府，建立起事權財權相匹配的財政制度。以教育為例，美日歐等發(fā)達國家經(jīng)濟體的歷史經(jīng)驗表明，中央政府更適合作為教育經(jīng)費的提供主體。事實上，發(fā)達經(jīng)濟體在19世紀末實施義務教育的初期，教育投入均由基層地方政府承擔，由此導致基層地方政府財政壓力沉重，部分貧困地區(qū)甚至難以推進義務教育。在此局面下，各國開始調(diào)整教育投入模式，逐步加大中央政府在教育方面的財政支出，減輕地方政府的財政壓力。例如，法國的義務教育投入主體從市鎮(zhèn)上移到中央政府，中央城府承擔的義務教育經(jīng)費達到了70%;德國的義務教育投入主體從市鎮(zhèn)上移到州政府，州政府承擔的義務教育經(jīng)費達到了75%。相比之下，當前中國的教育經(jīng)費主要有地方政府承擔，2011—2015年全國財政教育支出中的中央財政支出占比僅為5%—6%。未來，中國應該逐步提高中央財政教育支出的占比，減輕地方政府的財政負擔，從而使地方政府真正擺脫對土地財政的依賴，這樣才能為房地產(chǎn)長效機制的構建掃清障礙。

事實上，中國早在多年前已經(jīng)開始著手調(diào)整財稅體制。十八大報告明確指出，“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。十八屆三中全會進一步強調(diào)，“適度加強中央事權和支出責任”，“建立事權和支出責任相適應的制度”。2016年8月份出臺的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》則要求“更多發(fā)揮中央在保障公民基本權利、提供基本公共服務方面的作用”。未來的工作重點則是讓這些規(guī)定落到實處。一方面，中國有必要借鑒國際經(jīng)驗，讓中央政府在提供教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務方面發(fā)揮更大作用，以減輕地方政府的財政負擔。另一方面，也要注意到，短期內(nèi)讓中國的中央政府像法國和德國一樣成為教育等公共服務的主要供給方是存在一定困難的，因此仍然需要地方政府承擔一部分公共服務的供給任務。有鑒于此，如果想真正化解地方政府對土地財政的依賴，就需要為地方政府尋找新的稅源，從美國等國家的經(jīng)驗來看，房產(chǎn)稅可以較好地充當?shù)胤秸姆€(wěn)定稅源，并且為教育等公共服務提供資金支持。可見，全面征收房產(chǎn)稅將是構建房地產(chǎn)長效機制的重要前提。

三、構建土地供給與房價、常住人口之間的聯(lián)動機制

中國以往房地產(chǎn)調(diào)控的重點是，使用限購限貸、差別信貸和稅收等政策對住房需求進行調(diào)控，當房價過高時，通過抑制需求給市場降溫，反之則通過促進需求給市場注入活力。以剛剛過去的2014—2016年這一輪房地產(chǎn)調(diào)控為例，為了應對新常態(tài)以來持續(xù)的經(jīng)濟下行壓力，政府于2014—2015年出臺政策鼓勵房地產(chǎn)市場的發(fā)展，頗具代表性的是2014年的“930新政”和2015年的“330新政”以及不少地方政府取消限購限貸等政策。“930新政”和“330新政”的核心是放松購房信貸政策，其中包括放松二套房信貸政策。例如，“930新政”規(guī)定“對擁有1套住房并已結清相應購房貸款的家庭”，“銀行業(yè)金融機構執(zhí)行首套房貸款政策”，“330新政”則將二套房首付從60%降至40%。不難發(fā)現(xiàn)，這些政策的發(fā)力點在需求側。而當2016年上半年房價泡沫化風險加劇之后，主要應對策略仍然是需求側的政策，“限購、限貸、限價、限售”是各級地方政府普遍使用的手段。據(jù)統(tǒng)計，限購限貸城市的數(shù)量已經(jīng)從2014年10月低谷時的5個增加到2017年5月的48個，而且限購限貸的力度明顯升級。

需求端的調(diào)控政策雖然在短期內(nèi)抑制了需求，但是并沒有從根本上解決供需矛盾，因為一線和部分熱點二線城市房價上漲的重要原因是房地產(chǎn)供給不足。這些城市的住宅用地占比本來就偏低，據(jù)統(tǒng)計，2010年北京、廣州和深圳住宅用地占比分別僅為28%、29%和26%，而紐約和東京住宅用地占比分別達到了44%和73%，中國主要城市與國外主要城市住宅用地占比的差距非常明顯。不僅如此，近年來這些城市的土地供應量持續(xù)減少，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京土地供應量已經(jīng)從2010年的2310萬平方米減少到2016年的435萬平方米，上海土地供應量也已經(jīng)從2011年的3147萬平方米減少到2016年的891萬平方米。在此情形下，房地產(chǎn)供給自然難以滿足需求，單純通過抑制需求無法構建起房地產(chǎn)長效機制。一旦放松需求端的調(diào)控，被壓制的需求將會集中釋放甚至出現(xiàn)報復性反彈。

要想建立房地產(chǎn)長效機制，需要從供給端發(fā)力，構建起土地供給與房價以及土地供給與常住人口之間的聯(lián)動機制。具體而言，對于房價上漲較快、常住人口增長較多的城市，要相應增加住宅用地的供給，保證一線和部分熱點二線城市的住宅用地供應量能夠與人口增長相適應。需要強調(diào)的是，在構建土地供應與常住人口之間的聯(lián)動機制時，不能簡單地認為一個城市常住人口數(shù)量增長放緩時就應該同步減少住宅用地供應量，還應該深入分析和測算該城市已有的常住人口中是否存在較大的住房供需缺口。如果尚且存在較大的住房供需缺口，那么即便新增常住人口數(shù)量減少，也仍然應該按實際需求增加住宅用地供應量，從而有效解決歷史上形成的住房供需缺口。

當前中央政府相關部門已經(jīng)開始在供給側有所舉措。2016年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，“要落實人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動情況分配建設用地指標”。住建部和國土資源部于2017年4月出臺的《關于加強近期住房及用地供應管理和調(diào)控有關工作的通知》更是明確規(guī)定，“要根據(jù)商品住房庫存消化周期，適時調(diào)整住宅用地供應規(guī)模、結構和時序”，并且給出了量化指標，“對消化周期在36個月以上的，應停止供地;36—18個月的，要減少供地;12—6個月的，要增加供地;6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏”，這對長效機制的構建大有裨益。不過，單純根據(jù)消化周期可能仍然不足以及時、準確地決定一個城市的土地供應量，因為土地供應量的決策應該在房屋建成之前就要做出，如果看到住房消化周期發(fā)生了顯著變化再去調(diào)整土地供應量，可能會引發(fā)一定的決策時滯。未來，相關部門仍需通過更加細致的測算和論證，構建起土地供應量與房價、土地供應量與常住人口之間的聯(lián)動機制，使得各個城市能夠根據(jù)自身的實際情況更加及時、準確地決定土地供應量，而這正是房地產(chǎn)長效機制的應有之義。

四、緩解熱點城市的外來人口壓力

房價持續(xù)上漲問題尤其是2015—2016年的這一輪房價上漲，已經(jīng)不再是全國性的普遍現(xiàn)象，而是主要發(fā)生在一線和部分熱點二線城市。如圖2所示，2015年以來一線城市、二線城市與三四線城市的房價走勢出現(xiàn)明顯分化。進一步分析數(shù)據(jù)會發(fā)現(xiàn)，國家統(tǒng)計局重點關注的15個一線和熱點二線城市(北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、無錫、杭州、合肥、福州、廈門、濟南、鄭州、武漢、成都)的新建商品住宅和二手住宅價格在2016年的平均漲幅分別達到了34.8%和30.9%，而剩余55個城市的新建商品住宅和二手住宅價格平均漲幅分別只有5.6%和3.3%，其中還有不少城市房價出現(xiàn)下跌。

一線和部分熱點二線城市房價持續(xù)上漲而且保持上漲預期的一個重要原因是，三四線城市人口不斷涌入，導致新增住房需求持續(xù)存在。具體而言，一線和部分熱點二線城市與三四線城市的房地產(chǎn)市場并不是完全獨立的，而是密切相關的。之所以一線和部分熱點二線城市的房價上漲預期與三四線城市的去庫存壓力并存，背后的一個重要紐帶就是人口從三四線城市向一二線城市的流動，人口流動一方面使得三四線城市潛在住房需求流失從而引發(fā)庫存壓力，另一方面則給一二線城市帶來額外剛性住房需求，導致房價存在持續(xù)上漲預期。究其根源，北上廣深等主要城市集聚了大量優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、社會保障等公共資源，擁有完善的基礎設施配套體系，能夠提供更舒適的生活條件和更全面的公共服務。不僅如此，這些城市還是創(chuàng)新資源最集中、創(chuàng)新人才最密集、創(chuàng)新最易于成功的區(qū)域，因此也是實體經(jīng)濟最為活躍的地方，創(chuàng)造出了大量有吸引力的創(chuàng)業(yè)機會和就業(yè)崗位。如果不解決資源過于集中的問題，這些城市的外來人口壓力就將持續(xù)存在，房價上漲壓力也就難以緩解。

要想構建房地產(chǎn)長效機制，需要解決核心城市資源過于集中的問題。一方面，可以加快發(fā)展城市群，將北京和上海等核心城市的部分功能疏解出去。伴隨著高鐵和城市軌道交通的發(fā)展，圍繞大城市構建城市群的可行性日益提高。十九大報告已經(jīng)明確提出，要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。另一方面，還要通過轉變政府職能和加大轉移支付力度等舉措，縮小一線和熱點二線城市與其周邊臨近城市的公共服務差距，以及一線和熱點二線城市與三四線城市之間的公共服務差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化。這樣既有助于城市群的構建，又有助于提高三四線城市對人口的吸引力，從而切實減輕一線和熱點二線城市的外來人口壓力。但是，本文所提出的治理思路并非通過強制手段阻礙人口進入一線和熱點二線城市或者將外來人口遣散，而是通過實現(xiàn)基本公共服務均等化，自然而然地實現(xiàn)人口從一線和熱點二線城市向臨近城市和三四線城市的自由流動。

需要補充說明的是，關于一線和熱點二線城市人口規(guī)模的問題，本文分析的重點與陸銘在著作《大國大城》中出發(fā)點有所不同。陸銘分析的重點是，不應通過限制人口來控制城市規(guī)模。而本文分析的重點則是，公共資源目前過于集中于四大一線城市等重要城市，需要通過公共服務均等化來減弱外來人口壓力。以教育為例，教育部等部委2017年9月最新發(fā)布的《關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》顯示，“一流大學”建設高校中有1/3在北上廣深四大一線城市，統(tǒng)計局重點關注房價走勢的15個一線和熱點二線城市擁有的“一流大學”占比更是高達64.3%。考慮到教育資源已經(jīng)如此集中，如果不通過公共服務均等化來縮小城市之間的差異，外來人口必然將持續(xù)不斷地涌入一線和熱點二線城市，從而里帶來房價上漲預期。有鑒于此，本文建議通過基本公共服務均等化來減輕一線和熱點二線城市的外來人口壓力，降低房價上漲的預期，從而為房地產(chǎn)長效機制的構建提供平穩(wěn)的外部環(huán)境。

五、加強立法確保房地產(chǎn)政策長期有效并且落實到位

以往中國出臺的房地產(chǎn)調(diào)控的手段以行政手段和經(jīng)濟手段為主，缺少法律支持。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年4月，中央和各級地方政府相關部門總共出臺了48510件與房地產(chǎn)調(diào)控相關的規(guī)范性文件，其中法律文件只有6件，占比僅為0.01%，政策文件多達48504件，占比高達99.99%。比如，2005年的“國八條”、2008年的“國十三條”、2010年的“新國十條”、2014年的“930新政”以及2015年的“330新政”，都是以《通知》或者《意見》的形式出臺(具體名稱詳見表1)。由于《通知》和《意見》本身就難以長期有效，每當新的《通知》或《意見》出臺，舊的《通知》和《意見》通常自動失效。再加上《通知》或《意見》一般不具備法律效力，難以強制執(zhí)行，所以此前難以建立起房地產(chǎn)長效機制。

以住房保障和住房租賃為例，為了解決低收入家庭的住房問題，中國的政府部門出臺過很多相關政策。據(jù)統(tǒng)計，1978—2016年政府部門出臺的住房保障政策文件多達171份，僅2011—2016年就出臺了54份文件，代表性的包括《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》(2013年出臺)、《住房城鄉(xiāng)建設部關于做好2014年住房保障工作的通知》(2014年出臺)和《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(2015年出臺)。但是，由于缺少強制執(zhí)行壓力，再加上不少《意見》和《通知》很快被新的《意見》和《通知》取代，很多政策未能有效落到實處。與中國不同，在解決低收入家庭和困難戶的購房難和租房難問題時，美國、德國、日本、新加坡等發(fā)達國家和地區(qū)主要使用法律手段予以應對。美國先后出臺過《臨時住房法案》、《聯(lián)邦住房法案》、《全國可承受住房法》、《住房和經(jīng)濟復興法案》等法律，日本出臺過《建筑物保護法》、《借地法》、《借家法》等法律，德國則出臺過《住宅補貼法》和《租房法》等，這些法律使得發(fā)達國家能夠更好地實現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控的目標，從而促進房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運行。

未來中國應該加強房地產(chǎn)相關的法律制度建設，用法律手段調(diào)控房地產(chǎn)市場。因為，法律長期有效而且可以強制執(zhí)行，有助于建立房地產(chǎn)長效機制。具體而言，需要著重出臺兩方面的法律。其一，盡快出臺與住房保障和住房租賃相關的法律。由于中國的住房保障體系和住房租賃市場尚不完善，不少城鎮(zhèn)貧窮家庭連最基本的住房需求都無法得到滿足，自然難以實現(xiàn)房地產(chǎn)長效機制的目標。不僅如此，部分中低收入家庭被迫從保障房市場轉向商品房市場，加劇了商品房市場的房價上漲壓力。因此，應該借鑒國際經(jīng)驗，盡快出臺住房保障和住房租賃市場的相關立法，尤其要促進長期租賃市場的發(fā)展，確保承租人的權益能夠得到充分保護，使貧窮家庭能夠更好的解決住房問題。其二，盡快出臺房產(chǎn)稅相關的法律。征收房產(chǎn)稅既有助于提高房產(chǎn)持有成本從而減少投資性和投機性住房需求，又能夠為地方政府創(chuàng)造新的收入來源從而減輕對土地財政的依賴，這對長效機制的構建而言都是非常重要的。

與立法同樣重要的是，確保法律能夠落實到位。中央政府的責任是出臺法律，最終需要地方政府去落實。但是，房價上漲能夠給地方政府帶來諸多收益，因此地方政府可能缺乏激勵執(zhí)行法律。即便是法律比《意見》和《通知》有更強的約束力，但是在利益的激勵之下，地方政府仍然可能不愿將法律落實到位。考慮到中國本來就在一定程度上受到有法不依、執(zhí)法不嚴的困擾，再加上各個地方政府可能會有“法不責眾”的觀念，從而導致房地產(chǎn)相關的法律在短期內(nèi)難以落實到位。為了解決這一問題，中央政府可以考慮將房價增速納入考核地方官員的指標體系，從根源上減弱地方政府不愿落實相關法律的動機，從而徹底建立起房地產(chǎn)長效機制所需要的法律制度保障。

六、結語

本文認為，構建房地產(chǎn)長效機制的關鍵是把握好“長效”二字。以往，房地產(chǎn)是中國宏觀調(diào)控的重要工具，房地產(chǎn)調(diào)控的目標從屬于宏觀調(diào)控的目標——“穩(wěn)增長”，因此難以實現(xiàn)長效機制所追求的促進房價平穩(wěn)增長和滿足不同人群住房需求等重要目標。房地產(chǎn)調(diào)控目標的偏離導致調(diào)控手段的選擇不甚合理，既沒有觸及土地財政和核心城市資源過于集中等關鍵問題，也很少以立法的形式提供法律支持，因而調(diào)控手段也難以長期有效。也正因如此，盡管早在十余年前就呼吁建立房地產(chǎn)長效機制，但是目前仍然沒有取得實質(zhì)性進展。

那么，怎么才能使房地產(chǎn)調(diào)控目標和調(diào)控手段滿足“長效”要求?本文通過對以往中國房地產(chǎn)調(diào)控的歷史進行回顧并結合國際經(jīng)驗，提出了五方面的應對措施。一是，改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，使房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)地聚焦于“控房價”等目標，確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨立性和長期穩(wěn)定性。二是，將地方政府的部分事權上移至中央政府，使得地方政府的事權和財權能夠更好地匹配，從而減弱地方政府的融資壓力，進而化解地方政府對土地財政的依賴。三是，以往房地產(chǎn)調(diào)控側重于短期內(nèi)抑制需求，而沒有從根本上解決供需矛盾，未來應該注重從供給端發(fā)力，構建土地供給與常住人口以及房價與常住人口之間的聯(lián)動機制，增加一線和部分熱點二線城市的住宅用地供應量。四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推進基本公共服務均等化，解決核心城市資源過于集中的問題，從而緩解熱點城市的外來人口壓力。五是，加強住房保障、住房租賃和房產(chǎn)稅等方面的法律制度建設，以立法形式確保房地產(chǎn)調(diào)控政策長期有效并且落實到位。上述五個方面的舉措真正從“長效”視角出發(fā)，有助于中國更好更快地建立起房地產(chǎn)長效機制。

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來源：大宏觀

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